驻所检察监督存在的主要问题及现实路径浅析
赣州市院 苏火鹏
【摘要】 本文从看守所监管执法活动中存在的问题着手，先从实证的角度分析了新形势下派驻看守所检察监督中存在的主要问题和原因，继而从理论角度探究了检察机关对看守所执法活动进行检察监督的价值属性，并在上述分析的基础上，提出了进一步强化驻所检察监督的建议和对策。
【关键词】 驻所检察 监督 现实路径
近年来，全市检察机关认真贯彻落实高检院《关于加强和改进监所检察工作的决定》，扎实、有序推进派驻检察监督工作，取得了明显成效。但从目前来看，驻所检察监督仍不同程度面临履职不充分、发现监督线索渠道有限、监督与配合的关系处理不到位等现实问题，削弱了监督的权威性和有效性，使得驻所检察监督仍然是检察机关法律监督中的薄弱环节。[①]而近年来我省以及全国监管场所发生的形形色色的死亡事件、看守所民警严重失职渎职事件等，均引起了社会舆论的广泛关注，使公众对监管场所执法人员是否存在失职、渎职，派驻看守所检察监督职能是否充分发挥产生质疑。面对人民群众关于司法公正和权益保障的新期待，如何充分发挥驻所检察监督职能就显得尤为重要。
一、监督现状考察：驻所检察监督中存在的主要问题
通过近期高检院对我省某市看守所、某市检察院驻该看守所检察室的巡视检察以及我市检察院、市公安局对我市辖区全部看守所、驻看守所检察室的联合检查，发现在看守所监管执法活动以及驻所检察监督实务中，均普遍存在监管安全措施落实不到位、在押人员合法权益保障不到位等突出问题，且很多问题均带有普遍性和共通性。
（一）看守所执法活动存在的主要问题
1、监管安全措施方面。一是监控录像有画面无声音，未达到监控目的；有的监控存在盲区、死角，没有做到全覆盖；有的监控设备仍是模拟信号，无法起到技防作用。二是存在混管混押问题。如未成年犯与成年犯混押、未决犯与已决犯混押、过渡监室新入所与入所时间较长的在押人员混押。由于女性警力配备不到位，多地将应收押于拘留所的女性被行政拘留人员收押于看守所，与女性被刑事拘留人员共同监管。个别县因未设立拘留所，辖区所有被行政拘留人员均被收押于看守所。三是监室内存有违禁品，以打火机、香烟等物品较为常见。
2、保障在押人员合法权益方面。一是违规组织在押人员劳动，有的违规组织过渡监室人员进行劳动，有的违规使用留所服刑人员从事工勤工作，有的违规下达劳动指标，每天劳动时间超过3小时。二是牢头狱霸清理不彻底，有的随意殴打同监室人员，有的侵占他人财物等等。三是在检查在押人员消费卡时，发现普遍存在代购的日常生活用品明显加价销售。四是生活基本条件保障不足，有的实际关押量远超出设计关押量，在押人员活动空间及生活质量较差。
3、其他执法执勤方面。一是监管民警没有对在押人员实行面对面管理，存在在押人员管理在押人员的问题；二是违规为在押人员自费加餐，滋生了牢头狱霸、侵占钱财以及伙吃伙喝等问题；三是医疗卫生保障不到位，有的看守所医护人员没有执业资格，药房存在过期药品，在押人员食堂的厨师均没有健康证，伙房卫生差存在食源性群体疫病的隐患；四是监管民警指使外劳人员或者协警代为行使提押、开关监室门等必须由正式民警行使的职责。
（二）驻所检察监督活动存在的主要问题
按照驻所监督制度的设计，看守所执法活动中存在的问题可以通过检察监督予以消除或缓解，但当前驻所检察监督自身实务中亦存在诸多问题。
1、驻所检察工作开展不够规范。一是有的检察室未结合实际制定任何的工作制度、规范。检察工作如何开展、与被监督单位怎样联系、工作人员权限职能清单等均处于无章可循的状态。二是有的检察室没有填写或者没有严格按照高检院规定填写“一志一账六表”等执法记录，不少检察室仍是手工填录，对电脑录入系统操作不熟练。三是与在押人员谈话未作笔录或者笔录内容过于简单。按照规定，派驻检察人员每周至少选择一名在押人员个别谈话，并作谈话记录，但有的检察室拿不出一份正式的书面谈话笔录；有的谈话笔录以格式化事先设计后，千篇一律，没有提及看守所执法监管方面的任何问题。
2、驻所检察室职责定位不够准确。有的检察室未处理好监督与配合的关系，配合多，监督少。日常工作往往是满足于参加看守所交接班、监区巡视、一起送在押人员就医等，不是定位在监督上，而是变成了“二公安”。如对看守所监管工作中普遍存在的违法自费加餐、向在押人员售卖火柴、香烟，监室内存有违禁品等违法违规问题，驻所检察室怠于履行监督职责；而对于在押人员反映的羁押期限问题却越俎代庖，不是监督看守所向办案单位提出羁押期限预警，而是直接向案件承办人催办。
3、羁押必要性审查案件办理不够理想。按照高检院有关要求，一级规范化检察室每年办理羁押必要性审查案件不少于15人，占执行逮捕数比例不低于8%；二级规范化检察室每年办理羁押必要性审查案件不少于10人，占执行逮捕数比例不低于5%；三级规范化检察室每年办理羁押必要性审查案件不少于5人，占执行逮捕数比例不低于2%。目前我市派驻看守所共18个，其中一级1个，二级13个，三级4个，但从各检察室的实际办案情况看，与规范化检察室的相应等级还存在较大差距。
4、驻所检察日常制度执行不够严格。一是有的检察室没有按照规定开展日、周、月检察和及时检察，在重大政治活动、重大节日期间也没有及时督促看守所开展安全检查；二是有的检察室没有在适当位置设置检察官信箱，并每周开启一次，检察信箱或毁损或成为摆设，同时也没有在监室设置“检务公开”宣传栏，导致许多新收押的人员无法及时获知检察室的职责，对驻所检察人员也较为陌生；三是有的没有列席看守所所情分析会，也未与看守所、武警中队等召开联席会议；四是派驻检察人员派驻时间缺少证明，按照规定驻所检察人员每人每月至少16个工作日在岗，且每个工作日须有检察人员在岗，但检查中检察室由于检察日志等填录不规范导致无法提供在岗证明材料。
5、驻所检察人员及技术装备的保障不够有力。一是检察室“两网一线”建设滞后，有的检察室在看守所早已完成监控系统高清信号改造的情况下，仍旧是模拟信号设备，导致无法接入高清视频信号；二是检察室人员力量不足，全市派驻看守所检察室中，除市院驻所室为独立内设机构外，其余的驻所室与监所科系“两块牌子，一套人马”，人员平均为2人，且多为50岁以上的老同志，不仅要承担驻所检察任务，还需承担社区矫正、监外执行监督等诸多刑事执行事宜。这些在一定程度上均影响了驻所检察监督的有效开展。
二、问题成因剖析：形成驻所检察监督现实障碍的几点缘由
客观分析当前驻所检察监督实务中存在的问题，有相关法律法规不健全、检察监督建议缺乏刚性等客观原因，也有检察人员自身监督意识不强、监督方式单一等主观原因。
（一）驻所检察监督的法律、法规不健全
驻所检察室的设置无直接法律依据。目前设置驻所检察室的直接依据是高检院《加强和改进监所检察工作的决定》，“对于看守所，由其所属的公安机关对应的人民检察院设立驻所检察室并实行驻所检察”，这一规范性文件的法律位阶低，多是原则性规定，未明确规定驻所监督的具体内容，方式、手段等，确保监督的保障机制也比较含糊。例如，对监管活动进行监督是驻所检察室职责的主要部分，但当前驻所检察室对监管活动的监督仅见于高检院制定的《人民检察院看守所检察办法》中，作为一个检察系统内部的规范性文件其效力范围是有限的，这给驻所检察室进行执法监督带来了不便，也大大限制了监督作用的发挥。
（二）驻所检察监督缺乏刚性救济措施
在驻所检察监督工作中，发现看守所存在违法行为或发生问题需要纠正或提出意见、建议的，监督形式依次为：提出口头纠正意见、发出《检察建议书》、发出《纠正违法通知书》。但法律并未明确规定检察建议或者纠正意见的法律约束力，也未规定被监督单位在拒不接受检察建议或者纠违意见时应当承担的法律后果。检察机关提出的检察建议和纠正违法意见，是否采纳仍取决于被监督单位对法律监督的尊重，监督权威没有法律保障，使得监督流于形式，检察机关难以有效的履行监督职能。监管机关以法律形式履行职务，具有对抗检察监督的天然优势，这使得驻所检察的监督权能在纠正监管活动违法的功能上表现出一种先天不足。[②]
（三）驻所检察监督的重要性需进一步认知
从理论上说，强化检察监督是看守所执法活动监督的必然选择。检察机关是宪法规定的法律监督机关，其监督权来源于宪法。另外，检察机关对看守所执法活动的监督，在实践中已经形成了一套行之有效的经验，不少地方还出台了具体措施。可是，上述关于驻所检察监督的重要性，却没有被充分地认知，除了被监督对象（看守所）对此认识不清外（其表现为不愿意配合检察机关的监督或者消极应付检察监督），甚至包括检察人员自身在内也对检察监督的重要性认识不够，其表现为不敢监督，不愿监督，不会监督。有的甚至抱着多一事不如少一事的心态对待监督，检察监督因此流于形式。[③]
（四）驻所检察监督保障机制需进一步理顺
当前，派驻机构保障机制与法律监督的要求不相适应，较为突出的是缺乏独立的物质保障。我市18个驻所检察室均不具备相对独立的办公场所，多是借用监管场所办公楼办公，检察室办公所需水、电等日常经费，甚至有些驻所检察人员的用餐也由被监管单位提供，这种物质保障上的依赖性，就会产生利益的同一性。独立物质保障的欠缺，削弱了派驻检察监督的实效，与法律监督权的独立性、中立性、公正性相抵触。驻所检察人员与监管人员交往过多，关系密切，容易形成熟人关系，久而久之就容易产生驻所检察人员不愿监督、不敢监督和监督不力的问题。[④]只有在物质保障上摆脱对监管机关的依赖，驻所检察监督才能更为有效的发挥。
（五）驻所检察监督追责制度需进一步落实
长期以来，检察机关对驻所检察人员尚未实行监督目标责任制，在具体工作中，对于监督工作主要靠驻所检察人员的自觉性去完成，没有从制度层面去强化检察人员的责任感，驻所人员遇到看守所执法方面的违法问题，去不去监督、能不能监督，检察机关没有制定明确的工作制度和要求，即使看守所发生了违法行为，造成了较为严重的后果，一般情况下对驻所人员不会产生影响。出现上述情形，重要的原因之一就是在驻所监督中，没有把目标、责任、权力与利益层层分解，落实到具体的驻所人员身上，因而造成了驻所检察人员普遍存在消极、应付心理，“多一事不如少一事”，甚至发生渎职的行为。
（六）驻所检察监督理论与实证研究需进一步强化
由于多方面原因，驻所检察监督的理论研究目前基本处于弱化和虚化状态，检察实务部门的人员对看守所执法监督的理论研究不够全面和深入；而法学理论界对看守所执法监督的理论研究也不够关注，尤其对看守所执法监督方面深层次、前瞻性的问题没有研究或研究不深，缺乏对看守所执法监督活动的战略性思考，没有对看守所执法活动监督提供有力的理论支持。驻所检察监督的理论与实证研究不足，在一定程度上影响了监督的深化。[⑤]
三、理论维度考量：驻所检察监督的法理价值分析
当实践中驻所检察监督出现种种困惑和问题、许多监督措施难以产生实质性的效果时，不得不上升到理论高度，思考着这样一个问题：驻所检察监督的法理价值何在？
（一）驻所检察监督是检察机关法律监督属性的重要体现
检察机关是法律监督机关，对国家法律的统一正确实施开展监督，但检察机关的法律监督不是一种泛化的监督，这种法律监督的范围、形式是由刑诉法、民诉法等相关法律法规、司法解释和部门规章等予以明确。[⑥]比如，修改后的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》在刑诉法授权基础上，进一步细化了检察机关各内设机构法律监督职责分工，驻所检察室作为检察机关负责看守所刑罚执行和监管执法监督的专门机构，必须根据法律授权和驻所检察面临的形势任务，突出工作重点开展法律监督，才能更好地体现法律监督机关的性质和作用。
（二）驻所检察监督是宪法“国家尊重和保障人权”的重要实践
当从人权保障的视角来审视看守所执法活动时，在押人员的人权受到不同程度侵犯的现象屡有发生，如超期羁押、会见和通信受限制、控告和检举渠道不通畅等等。实践证明，实行人道主义是对犯罪嫌疑人最实际的政策教育。对在押人员进行文明的管理，对他们不歧视不虐待不侮辱人格，保障犯罪嫌疑人的法定权利，有利于贯彻执行人道主义，正确执行法律政策。承认犯罪嫌疑人享有合法权益，并给予相应的保护，满足其基本需要（吃、住、尊重人格、不受歧视等），使他们在被羁押和改造的情况下，保持适当的心理平衡，变“对立”为“合作”，自觉遵守监规，服从监管，这无疑有利于维护看守所监管秩序安全与稳定。
（三）驻所检察监督是提升检察机关执法公信力的重要途径
近年来，公民法律意识、维权意识显著提高，社会各界要求司法机关公正、文明、规范、透明执法的呼声日益高涨。以往监管场所相对封闭、监管活动相对神秘的情况日趋消亡，监管场所执法活动在刑事诉讼中的地位和作用越来越被认知，特别是监管活动中存在的执法不公、犯法、不文明、不规范等问题屡见曝光，监管部门乃至派驻监管场所检察机构也必将从幕后转向前台，从神秘、封闭转向公开、透明，由此承担监督监管场所执法的派驻监所检察机构则不仅面临自身因执法办案带来的风险，而且也面临因监管场所不规范执法带来的连带风险。[⑦]从这个意义上而言，驻所检察监督不仅对监管场所的严重违法违纪起到震慑作用，而且通过及时向监管场所提出风险预警、督促监管部门执法人员规范执法，定期分析评估执法风险，有利于防范和应对执法风险，从而提升检察机关执法公信力。[⑧]
四、现实路径构想：强化新形势下驻所检察监督的几点建议
面对当前形势下驻所检察监督实务中存在的种种问题，必须强化常态监督，着眼事前预防，坚持在问题整治和长效机制建设上下功夫，全力维护监管秩序安全稳定及在押人员合法权益，
（一）完善驻所检察监督的法律体系
当前没有关于看守所执法活动监督的基本法，也没有关于这一监督的司法解释和政府行政法规、规章，使得看守所执法活动监督虽然有多个法律文件加以规定，却都没有针对性的、细致的具体内容，在具体执行中必然形成走过场、形式化等特性，监督的效果实在有限，故必须在立法上完善看守所执法监督活动的主体、原则、内容、程序等相关内容，尤其要强调检察机关在监督中的核心地位。现有的《看守所条例》位阶较低，建议应由全国人大或人大常委会制定《看守所法》，而高检院可配套出台司法解释，并在其中具体规定检察监督的内容、程序等内容。这样就形成了完善的看守所执法活动监督法律体系，既名副其实、又名正言顺，真正做到了有法可依。
（二）强化驻所检察监督的执法理念
驻所检察干警要做到敢于监督、善于监督、依法监督、准确监督、勤于监督。敢于监督要求对诉讼活动中的违法问题，要有监督的勇气和胆略，一经发现要果断地进行监督，不能畏首畏尾，怕得罪人不敢监督，怕影响关系不愿监督。善于监督要求在敢于监督的前提下，讲究监督的方法和策略。监督检察要在融洽与被监督单位的关系下进行，要求监督检察的措施让人觉得是在实际的解决问题，为被监督单位完善相关方面的工作做指引和帮助。依法监督要求各项监督检察活动必须有着依据，在法律规定的范围内行使监督权力。没有依据的监督只能使得被监督单位觉得完全是在搬弄是非、故意刁难，使被监督单位产生抵触情绪，也会使监督检察失去依据而缺乏权威性。[⑨]准确监督要求提高监督的质量。没有调查就没有发言权,没有事实的监督就是滥用监督权的表现,因此对被监督单位存在的违法事件，必须进行深入的调查,保证用事实说话，使被监督单位信服。勤于监督要求做到脑勤、腿勤、嘴勤、手勤。勤于监督还要求对于发现的违法问题要及时纠正，并注意纠正的结果，凡是没有及时纠正的，要扭住不放直到纠正为止，要有监督的韧劲。
（三）规范驻所检察监督的方式方法
强化安全防范检察，以规范促稳定。抓好监区实地巡察，突出重点检察环节，找准监督切入点，依法监督和坚决支持市看守所维护好监管秩序，要重点对留所服刑罪犯违规从事劳务、混押混管，办案单位及律师违反会见规定等行为，及时提出纠正意见。强化权益保障检察，以规范促公正。在与在押人员交流过程中，注重检察人文关怀，平等尊重所有在押人员人格尊严。要在防范和打击牢头狱霸、畅通在押人员权利救济渠道、在押人员劳动时间及劳动强度等方面进行专门检察保障在押人员合法权益不受侵犯。强化监督制度落实，以规范促长效。立足岗位职责及部门实际，以各项驻所检察制度为遵循，做到过程有规范、细节有标准、人人守制度。要充分发挥监控联网作用，制定监控巡查工作规定，将未成年人监室、重点在押人员监室、律师会见室等作为重点区域，将“八小时之外”作为重点时间段，对监管执法活动进行多视角监督。要完善日常业务登记，严格按照“一志一账六表”要求，实现办公自动化管理，建立电子、书面两套工作账，客观、规范填写驻看检察日志，对检察发现的违法违规问题及纠正情况形成专门台帐，便于事后对照复查以及工作阶段性归纳总结。
（四）加大驻所检察监督的信息化投入
加强驻所检察信息化建设是科技强检的重要组成部分，也是检察工作改革的重要内容。加强驻所检察室信息化建设的目的是使派驻看守所检察监督实现由静态监督到动态监督、由事后监督到事中、事前监督、由结果监督到诉讼过程监督的飞跃，使驻所检察人员能够对监管场所进行全方位、适时、实时监控，对情况的了解从被动到主动、从间接到直接、从幕后到台前，实现即时监督。[⑩]为实现这一目标，必须扎实推进监督手段的信息化，实施“两网一线”工程，实现驻所检察室与看守所监控系统和信息系统联网，驻所检察室网络与检察系统专网相连，依靠科技手段实现监所检察监督和自身监督。通过信息化建设，驻所检察室可以实时无间断获得监管场所的信息数据和监控图像，在押人员的基本情况、羁押期限等执法数据可自动统计处理。驻所检察室获得数据图像，可以播放或者存储，与传统派驻检察人员手抄、眼盯的工作模式相比，科技信息手段助推派驻检察室对监管场所实现无监管盲区无时空缝隙的监督。信息化手段的运用，可以充分切实保障被监管人员的合法权益，严防类似“躲猫猫”事件的发生，能有效预防和减少监管违法现象的发生。
（五）推进驻所检察监督的机制创新
驻所检察室必须紧密结合当前监管场所和驻所检察的新形势，不断创新工作机制，提高驻所检察工作水平。一是严格落实被监管人死亡事件检察工作机制。明确被监管人死亡事件发生后检察机关介入的程序、善后处理及提出纠正意见等各项规定；二是建立定期与不定期巡视检查机制。做到随时可以进入监管场所进行检查；随时可以找监管民警和被监管人员谈话，随时了解情况；可以查阅、摘抄、复制或者要求监管机关提供相关的文件和材料，确保驻所检察监督及时准确。三是建立纠正监管活动违法的长效工作机制。建立健全被监管人员权利义务告知制度，涵盖被执行程序每次的发生和变化的情况。完善检察官定期接待、会谈、受理申诉、回访的工作制度，畅通利益诉求表达渠道，完善权益保障，解决合理诉求，维护被监管人的合法权益。
（六）注重驻所检察监督的分析研判
因看守所监管环节多、周期长、程序杂，且监管民警及在押人员的文化程度、法律素养等也参差不齐，导致诸多规章制度在执行中遇到障碍，甚至是显失公平、公正。如按照当前规定，在押人员看守所羁押期间的表现不能作为今后减刑的依据，但一些个案中，如同案人中有被判处死刑的，其他已决犯在最高法裁定下达前，须一直在看守所羁押，且不能减刑，而这一羁押过程往往就是两三年，其他已决犯的减刑权利与其他普通刑事罪犯相比显然没有得到保障。诸如此类问题，司法理论及实务界关注得确实不多。作为驻所检察人员，对在履职中发现的问题，应该树立担当意识、责任意识，认真加以分析研判，为领导决策提供参考建议。
